PEDRADAS: LA ESTABILIDAD LABORAL DESDE LA PERSPECTIVA DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL (PARTE II)

Pedro Callisaya

V. PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL

El uso de la acción de Amparo Constitucional a efectos de hacer valer el derecho a la estabilidad laboral se encuentra sometido a las mismas exigencias de Admisibilidad establecidas en el artículo 33 del Código Procesal Constitucional y de Procedencia (Subsidiariedad e Inmediatez) reconocidos para el común de las acciones de defensa.

En lo que interesa a efectos del presente trabajo, se desarrolla la práctica jurisprudencial respecto a los requisitos de procedencia del amparo.

Subsidiariedad

Por regla general, la acción de amparo constitucional no procede cuando existen otros medios procesales para la restituciòn del derecho. Es en ese sentido que se desarrollaba el lineamiento jurisprudencial anterior,

“…III.1.La jurisdicción constitucional no ejecuta resoluciones administrativas ni judiciales

La acción de amparo constitucional como instrumento tutelar de los derechos y garantías fundamentales de las personas, no es un mecanismo para ejecutar o hace cumplir las resoluciones emitidas por autoridades administrativas ni judiciales.

Al respecto la SC 1911/2004-R de 14 de diciembre, citado por la SC 2850/2010-R de 10 de diciembre, ha sentado el precedente, señalando que: “…al Tribunal Constitucional, en el ámbito de las competencias asignadas por las normas previstas por el art. 120 de la CPE y la Ley del Tribunal Constitucional, no le está fijada la atribución de hacer cumplir las resoluciones firmes de otros órganos jurisdiccionales de la jurisdicción común, o las que emerjan de un procedimiento administrativo, sino que son estos los que tienen que hacerlas cumplir, así como resolver los incidentes que se presenten en su ejecución. Consiguientemente, una vez agotada la vía administrativa, los recurrentes deben acudir ante el órgano competente para que, en ejecución de esos fallos, haga cumplir los mismos, no siendo el recurso de amparo constitucional la vía idónea para ese fin, habida cuenta que se activa solamente ante la vulneración clara y efectiva de un derecho fundamental…” (SC Nº 1911/2004-R; 2850/2010-R)

Sin embargo, este entendimiento queda superado a partir de la SCP Nº 0177/2012 que dejando de lado la anterior concepción jurisprudencial establece una excepción a la regla de la subsidiariedad:

“…III.3.El carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional tiene su excepción, en razón a la necesidad de protección inmediata que requieren algunos derechos constitucionales

Como se puntualizó precedentemente la acción de amparo constitucional por su naturaleza, está revestida de los principios de subsidiariedad e inmediatez, cuyo cumplimiento son requisitos insoslayables para su viabilidad; empero, el extinto Tribunal Constitucional en su frondosa jurisprudencia ha establecido excepciones a esta regla, determinando que en algunos casos puede prescindirse de este principio, dada la naturaleza de los derechos invocados, a la naturaleza de la cuestión planteada y la necesidad de una protección inmediata.

Con relación a la protección inmediata en atención a los derechos vulnerados, la SC 0143/2010-R de 17 de mayo, precisó: “La norma prevista por el art. 94 de la LTC y la jurisprudencia constitucional, establecen la subsidiariedad del amparo constitucional, cuya naturaleza subsidiaria está reconocida por la actual acción de amparo constitucional, conforme prevé el art. 129 de la CPE, al disponer que la acción de tutela se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, configurándose su carácter subsidiario. Sin embargo, la subsidiariedad de esta acción tutelar no puede ser invocada y menos aún aplicada en el presente caso, que reviste un carácter excepcional en razón de los derechos invocados y la naturaleza de la cuestión planteada de inmediata y urgente protección…”.

En base a este entendimiento, la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos…” (SCP Nº 0177/2012; SCP Nº 0017/2013; SCP Nº 0185/2013-L)

En otras palabras, la necesidad de una inmediata tutela en razón de los derechos invocados y la naturaleza de la cuestión planteada, además de la afectación a otros derechos fundamentales (vida, salud, trabajo, estabilidad laboral SCP Nº 0085/2013), motivan este cambio de línea jurisprudencia.

Tal es la naturaleza de esta exigencia, que somete dicha inmediatez incluso a la exigencia de un reclamo oportuno en sede administrativa laboral por parte del trabajador afectado (SCP Nº 0195/2013-L).

No obstante ello, la propia SCP Nº 0177/2012 modula esta excepción a la regla de la subsidiariedad en el siguiente sentido:

“…Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema:

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.

3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral…”

Inmediatez

Conforme se tiene manifestado, la acción de amparo constitucional en la temática de la estabilidad laboral también se encuentra sometida al cumplimiento del principio de inmediatez, que en su aspecto negativo refiere la necesidad de su interposición dentro del plazo de caducidad de los seis meses.

Al respecto, varias Sentencias Constitucionales señalan como momento de inicio del cómputo del plazo de caducidad la notificación con la conminatoria. Es el caso de las SCP Nº 0177/2012; SCP Nº 0110/2013-L; SCP Nº 0128/2010:

“…Consiguientemente, en el presente caso la conminatoria para la reincorporación a la fuente laboral de la accionante fue emitida el 20 de septiembre de 2010, y las notificaciones a las partes fueron realizadas el 23 y 24 del mismo mes y año respectivamente, momento desde el cual se debe considerar la presunta lesión a sus derechos y garantías de la accionante, a objeto de plantear la acción; no obstante, la accionante presentó su demanda de acción de amparo constitucional el 6 de abril de 2011; es decir, después de los seis meses y 12 días, es así que la presente acción se interpuso de forma extemporánea contrariando el principio de inmediatez; toda vez que el plazo se debe computar a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada con la última decisión administrativa y no así desde la ejecutoria de la referida conminatoria…”

No obstante ello, la SCP Nº 0159/2013-L refiere la ejecutoria de la conminatoria como punto de partida del cómputo del plazo de caducidad:

“…De una exhaustiva revisión de los actuados procesales, se llega a establecer que el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, emitió la conminatoria de reincorporación del representado del accionante, el 28 de junio de 2010, ante el incumplimiento de dicha Resolución, el 25 de agosto del mismo año se pronunció la ejecutoria de la mencionada conminatoria, desde cuya emisión debió iniciarse el cómputo de los seis meses para la interposición de la presente acción tutelar, conforme la disposición contenida en el art. 10 del DS 28699, que instituye: “IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución. V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo IV del presente artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; efectuada la cita normativa, se concluye que el cómputo de los seis meses para la interposición de la acción de amparo constitucional, establecidos en el art. 129.II de la Norma Suprema, debe iniciarse a partir de la conminatoria ordenada…”

VI. ÁMBITO SUSTANTIVO DE DECISIÓN DEL AMPARO CONSTITUCIONAL

El ámbito de decisión de la acción de amparo constitucional en ocasión del derecho a la estabilidad laboral, se encuentra definido por la propia jurisprudencia constitucional en torno a los siguientes criterios:

Naturaleza de la decisión

Como se explicó anteriormente, la inicial orientación de la jurisprudencia constitucional en cuanto a la subsidiariedad cambia hasta tener mayor receptividad a las decisiones administrativas del Ministerio de Trabajo. Así la SCP Nº 0203/2013-L expresamente dispone:

No obstante ello, como se verá más adelante, la propia jurisprudencia reconoce la posibilidad de control de la conminatoria.

La misma SCP Nº 0203/2013-L define el carácter provisorio y transitorio de la decisión del Tribunal de Garantías:

“…Si bien la justicia constitucional en atención a las SSCCPP 0138/2012 y 0177/2012, debe otorgar tutela transitoria disponiendo la reincorporación provisoria de la o el trabajador no puede hacerlo si la orden no cuenta con los mínimos elementales que la hagan efectiva…”

Tutela de Derechos Fundamentales

Con especificidad, la acción de amparo en cuanto a la estabilidad laboral se encuentra vinculada al incumplimiento de los presupuestos establecidos en los artículos 16 LGT y 9 de su DR.

“…En ese orden de ideas, analizadas las normas precedentes, se arriba a la conclusión primaria de que generan la obligatoriedad de reincorporar a un trabajador despedido de su fuente de trabajo sin que concurran algunas de las causales previstas por el art. 16 de la LGT; es decir, víctima de una cesantía ilegal; bien, tal como ha sido desarrollado, en aplicación del principio de jerarquía normativa previsto por las normas del art. 410 de la CPE, un decreto no puede crear nuevos derechos ni discutir la aplicación de aquellos ya dispuestos por las leyes que reglamenta…” (SCP Nº 0177/2012).

También la acción de amparo puede pronunciarse en cuanto a los despidos injustificados de personas con capacidades diferentes (SCP Nº 0019/2013)

“…De acuerdo a las características del caso concreto, corresponde insistir que se tiene estipulado que el derecho fundamental a la inamovilidad funcionaria de personas que tengan bajo su dependencia individuos con discapacidad -en primer grado en línea directa y hasta el segundo grado en línea colateral-, importa una protección constitucional reforzada para obtener y conservar una fuente de trabajo, a modo de prever una eventual ruptura de la relación laboral que afecte al discapacitado en los beneficios que le asisten…”

Control de razonabilidad de la acción despido

El control constitucional alcanza la razonabilidad de la acción de despido del trabajador de modo tal que no se funde en causas discriminatorias.

“…La normativa constitucional e internacional emergente de tratados de Derechos Humanos y convenciones internacionales desarrollada, permite concluir que el Estado tiene la especial obligación de crear condiciones que procuren a todos los ciudadanos amplias posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa, a fin de asegurar la continuidad de los medios de subsistencia y mejores condiciones de vida para la población; sin que en el ámbito laboral, ni en ningún otro, esté permitida la discriminación, habiéndose eliminado por disposición constitucional toda forma de racismo, discriminación, colonialismo y toda práctica de segregación y discriminación que acompañan a la misma, a objeto de un disfrute completo de los derechos fundamentales consignados en la Norma Suprema; y, en el caso en concreto, de los derechos de los ciudadanos en materia laboral, siendo que se advierte la existencia de situaciones en las que se asumen decisiones arbitrarias para despedir a los trabajadores burlando sus derechos, bajo causas no justificadas y que constituyen despidos injustificados, cuando lo que busca el orden constitucional vigente el es respeto a los derechos laborales en nuestro país…” (SCP Nº 1487/2012).

Procedimiento de reincorporación administrativa

El procedimiento administrativo de reincorporación tambien es objeto de control a través de la acción de amparo constitucional.

a) Cumplimiento del estándar del Debido Proceso

Tal es el caso del Derecho a la defensa

“…Ahora bien, la Constitución Política del Estado en su art. 50, la Ley General del Trabajo en el art. 105 y las normas reglamentarias (DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010), establecen como concreción del derecho a la jurisdicción o derecho de acceso a la justicia (art. 115.I de la CPE), el derecho de las trabajadoras y trabajadores, así como del empleador, al proceso administrativo ante las autoridades del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social (autoridades laborales administrativas) hasta la revisión de la decisión judicial posterior (SCP 0591/2012 de 20 de julio), como vía válida para resolver los conflictos emergentes de la desvinculación laboral. Este procedimiento administrativo laboral deberá respetar el debido proceso, el derecho a defensa, el derecho a una resolución motivada, el derecho a la doble instancia y otros elementos constitutivos del debido proceso, consagrados en los arts. 115.II y 117 de la CPE…” (SCP Nº 1096/2012)

O la doble instancia:

“…En efecto, la SCP 0591/2012 de 20 de julio, emitida dentro de una acción de inconstitucionalidad concreta, en resguardo de los derechos al debido proceso y a la doble instancia dentro del procedimiento administrativo laboral ante las autoridades del Ministerio del Trabajo, declaró INCONSTITUCIONAL la palabra “únicamente” del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699, incorporado por el DS 0495 y de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, debido a que dichas normas excluían la vía de impugnación en vía administrativa del acto conminatorio de reincorporación, previendo una única instancia para resolver administrativamente tal situación. Por ello, ésta Sentencia Constitucional entendió que contra dicho acto administrativo, procedían los recursos de revocatoria y jerárquico, a los que podían acudir tanto el trabajador como empleador; a cuyo efecto se deben aplicar las normas contenidas en los arts. 56 a 68 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), mientras el Órgano Legislativo emita las normas específicas que requiere la potestad administrativa para resolver conflictos laborales…” (SCP Nº 1096/2012 acceso efectivo a la justicia) SCP Nº 0019/2013; SCP Nº 0196/2013).

b) Lesiones al debido proceso dentro del proceso interno sancionador

“…Finalmente es menester indicar que la sub regla número tres de la SCP 0177/2012, también es complementada por la presente Sentencia Constitucional, en sentido de que la trabajadora o trabajador podrá acudir directamente a la acción de amparo constitucional sin necesidad de acudir a la vía de la jurisdicción laboral ordinaria, cuando el retiro intempestivo resulte de un proceso interno sancionatorio sustanciado sin las debidas garantías constitucionales…”. (SCP Nº 1096/2012)

c) Control de la conminatoria de reincorporación

Por otro lado, también es posible el control del acto administrativo de la conminatoria.

Es el caso del control de la fundamentación de la conminatoria de reincorporación:

“…Bajo el entendido de que las SSCCPP 0138/2012 y 0177/2012, obligan a la justicia constitucional a efectivizar conminatorias laborales de reincorporación del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social sin atender a su contenido, al menos deben desarrollar las razones que fundamentan la conminatoria y por supuesto una conminatoria clara, es decir, no resulta lógico que la justicia constitucional ejecute una resolución que no respeta estándares del debido proceso, pues en ciertos casos implicaría inclusive consagrar la violación de derechos…” (SCP Nº 0213/2013-L)

Limitaciones de tutela (no tutela directa)

Finalmente, la acción de amparo constitucional reconoce limitaciones en cuanto al ámbito de su decisión.

Así, existe la regla de no intervención en casos de despido por proceso interno:

“…3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral”. (SCP Nº 0177/2012)

No obstante ello, como se indicó anteriormente, esta regla cuenta con una excepción, que se funda en el respecto al debido proceso:

Por último, cuando el trabajador no opta por la reincorporación no es posible, vía amparo constitucional, el Pago de Beneficios Sociales, debiendo acudir, para el caso de controversia, a la vía conciliatoria o a la laboral. (SCP Nº 0222/2012; SCP Nº 1096/2012)